国内外食品安全标准体系比较研究

摘 要：食品安全是我国政府的一个工作重点，提高我国食品安全管理水平，加强监管机构负责食品安全的监督管理，直接对国民的饮食安全负责，是保障广大民众的食品安全的重要途径。因此，更好地促进我国食品标准体系与国际食品法典标准和发达标准体系的协调，建立合适的食品安全监管机构及对其赋予明确的职责，也成了我国政府的改革重点。

关 键 词：食品安全；监管；机构；权责

一、国内外食品安全标准制定机构差异

各国制定食品安全标准或技术规范的制定机构有趋于集中的趋势，各发达在总结多年的食品安全管理经验的基础上，均将食品安全标准统一到一家机构制定，提高了管理及工作效率。我国2009年颁布的《食品安全法》中也规定了我国的食品安全标准由卫生行政部门统一制定。

图1   我国与发达食品安全标准制定机构异同点

1.安全标准及规范框架比较

（1）总体框架对比。按食品安全标准及技术规范的框架看来，美国基本按食品产品的分类划分，其标准和技术规范按危害领域划分，其余亦类同。如欧洲和加拿大总体按食品中微化学性危害及微生物控制，食物营养和营养标签等领域分别由相应部门管理。澳大利亚新食品法典在第1章通用标准中也纳入了食品污染物、天然毒素限量、微生物限量、食品中维生素、添加剂、配料及营养标签和声称等内容。从框架上比较我国的食品标准体系与法典体系均包括规范、产品标准、基础标准三方面内容。在架构上和国外各国食品安全标准架构体系基本相同。

（2）食品污染物安全标准比较。在国际上，食品法典委员会主要注重食品生产的过程控制，通过过程控制限制并降低污染物的水平，防止对食品造成危害。在管控模式上各国通过相关的检测及监测手段监测污染物从而掌握各污染物所带来危害的情况，通过制定食品污染物限量标准以控制食品污染危害。美国USDA每年均制定新的残留采样计划并公布残留监测数据，欧洲、澳大利亚、加拿大等具有食品污染物监测标准。

我国对食品污染的管控模式与国外保持一致，即具有覆盖全国的食品污染物监测标准及方案，对全国范围的食品进行检测并每年按照新的检测反馈情况进行更新。不仅如此，我国还通过食品安全标准GB2761《食品中真菌毒素限量》及 GB2762《食品污染物限量》来严格限制食物产品中的污染物及毒素的限值，以确保食品安全。但在食品污染物危害的控制导则的制定方面，我国与国外至今还存在较大的差距

（3）微生物的危害管控与卫生规范措施的比较。美国、欧洲等发达对食品加工、生产过程均制定了非常完善的良好生产规范及操作规范等，并且强制规定多类食品必须严格按照HACCP体系执行。澳新法典（澳新食品法典）的第3、4章对食品的加工过程具有严格的规定，要求澳大利亚及新西兰等国的食品生产企业必须符合Codex的HACCP概念的规定，而并不仅依赖于其终产品标准的管控。另外，食品微生物限量标准及导则在以加拿大为代表的其他也均以食品生产过程的控制为基础，并且要求食品加工、生产企业必须严格执行GMP和HACCP标准体系。

我国目前对该方面的控制仍过度依赖成品中微生物限量标准的制定，通过产品中致病菌和指示菌限量的设置来实现，但由于缺乏配套的过程管理法规，企业和政府监管部门在使用和执行时遇到了很多的问题和困惑。虽然我国已制定了通用规范和专项规范，但对于食品危害因素的控制指南部分等内容存在较大的缺口。而且综合看来我国各规范类标准相比差距较大，并未将HACCP体系的重要内容和原则引入我国的通用卫生规范，且各类食品专项规范中产品的类别范围粗细不一，由各部门制定的规范各成体系，未能宏观统筹。

2.食品安全标准或技术规范的制定程序

发达大都已形成了一套较为成熟、完善的食品安全技术规范或标准的制定程序，并在科学评估、公开透明的基础上建立食品的安全标准。如澳大利亚及新西兰食品监管部门对食品标准的调研、监督及制订过程皆有较为严格的流程，并具有专门的食品安全评估委员会对其定期的做相应评估。不仅如此，各国在食品安全风险评估的基础上，还积极对食品中的有害物质组织监测。如，美国利用“红皮书”和“蓝皮书”的形式对其残留监测计划及残留监测数据每年按时进行公布，这使得标准的修订能够建立在有效的监测数据反馈基础上。其他各国在食品安全标准的制修订流程上也均以风险评估为基础，以科学的监测和公开透明为原则。

我国在2011年10月成立了CFSA（食品安全风险评估中心），承担相关的食品安全风险评估和监测工作，同时CFSA也负责食品安全标准的适时修订。这同发达在食品安全标准的修订程序上较为类似，但由于我国刚刚成立食品安全风险评估中心，还处于进一步发展的阶段，这与国外相比仍有一定的差距。虽然我国在食品安全标准制修订的工作中也同样遵循了公开透明的原则，但社会公众的参与同发达也有距离。

二、国内外食品安全监管机构的异同

1.监管机构的设置和监管责权上的相同点

（1）多部门多级别的组织架构。中国及美国的食品安全监管采用多层次机制的监管机构。这一点从其机构的设置及职责上可以看出：横向，中央及联邦皆有各负其责的监管机构；纵向，中央与地方、联邦与地方各级机构形成网络式监管。这比较符合食品安全问题的技术性、多样性、复杂性及社会性的特点，能够全面的对监管食品安全问题，极大限度的满足食品安全监管的民众心理预期。

（2）职能机构监督的综合协调。食品安全委员会作为美国食品问题的主要协调机构，同样，日本有食品安全委员会，澳大利亚拥有澳新食品管理部长理事会，我国有食品药品监督管理局。

（3）相似的准司法权和准立法权。美、日、澳等国及我国的食品安全监管机构不仅仅享有行政监管的权力，同时被具有一定的准立法权和准司法权。如：中国食品和药品监督管理局，组织有关部门起草食品安全法律、行政法规，负责食品安全方面的行政执法监督和听证工作，承担行政复议、应诉和赔偿等工作；美国食品和药品管理局，制定美国食品法典、条令、指南和说明，及美国行政程序法中有关于听证和自由裁量权的规定。

（4）相似的技术支持部门。美、日、澳、中四国，在食品安监机构的设置上非常注重发挥技术部门的作用，这也是其他各国在食品安全监管方面的一个显着的相似点。

2.食品监管机构设置及责权的差异

（1）行政机构责权划分的特点差异。美国对食品监管部门权责划分更科学和明确，以食品安全学为基础划分其食品安全监管机构，而我国该类体系主要建立在行政学的基础上，以各部委的行政权责角度划分食品安全监管机构。虽然在美国负责食品安全管理的机构很多，也存在职责的交叉，但美国政府各部门分工却非常明确、清晰。比如，如针对蛋和蛋制品，带壳的蛋由 FDA 负责，而去掉蛋壳以后，则由 FSIS 负责。相比之下，中国各个部门职能的描述是概括化、政策话的语言，其模糊性和可解释度过大。

同澳、日相比，我国涉及食品安全监管的部门总共有九大部委涉及，过于分散，协调困难。澳、日食品安全监管机构设置部门比较少，其管理部门要负担更加庞大的监管任务量。国土面积小或人口少的，采用澳、日的管控模式相对于中国、美国地广人多的更经济实用。

（2）食品安全监管权力的层次架构差异。美、日、澳在食品安全监管权力的统一方面有实质性的突破。美国有对食品安全管理从概念到实践的权力机关--总统食品安全委员会，这是一个具有“代议制”的食品安全委员会，总统亲自指定其机构的组成及总裁的任命。这是一个内阁水平的机构，其首席具有独立的特权，其部门独立向国会汇报并拥有对资源的管理权力。它由商业部、农业部、环境署及有关财务、资源、科技等部门组成，为联邦政府的食品安全活动制定全面的规划。从实际出发，改变了食品安全监管的权力分散局面，并从更高层次上弥补了食品和药品管理局对其平行机构的制约力的薄弱。

我国在原药品监管局基础之上组建食品药品安全监督管理局，并授予其综合监督的权限。但从机构设置方面看来，食品和药品监督管理局直属国务院，在地位低于其他机构，在中国的行政管理体制下，其“综合管理”的能力缩水；从职能划分方面，几乎所有的中央机构都在一定程度上被授予了“综合管理”的职能，当他们的监管域发生重叠和碰撞时，每个部门都有理由扞卫自己的“管理领地”;从行政组织法的角度，这完全正当合理。因此，我国在食品安全综合监管问题上的效率大打折扣。

（3）食品安全研究技术部门的定位不同。美、日、澳食品安全的国立技术部门承担的角色是辅助性技术支持工作，它们没有行政执法权，因此在食品安全方面能够保持中立。而在我国，食品安全研究部门不但需直接接受行政机构的管理，有甚者还被赋予“开展包括食品安全在内的各项公共卫生业务管理工作”的行政管理工作，这样进一步造成了行政管理及执法机构权力上的混乱，使得技术研究部门无法扮演中立的角色。

三、结语

本文对比了发达的食品安全标准框架体系，探索了各国食品安全标准和技术规范的制定程序，及制定部门和发布部门，对我国的食品安全标准框架体系建立具有一定借鉴意义。通过分析国际上食品安全监管制度最为的美、日、澳等国的食品安全监管机构及其责权，然后分析我国的食品安全监管机构及其责权，在此基础上对它们之间的异同点做了比较，通过比较，找出其对我国的借鉴之处。

参考文献：

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作者单位：内蒙古自治区食品药品审评查验中心