食品安全仍无清晰的统一监管 追溯系统多头监管需解决

虽然主管部门有意在行政层面培养吹哨人,但是在立法保护层面却犹疑不定，没有完善的法律设计来激励、保护举报人，以致内部举报的途径没有得到有效的利用。

近期，麦当劳[微博]、必胜客[微博]等国际知名快餐连锁店的供应商--上海福喜食品有限公司的食品安全事件，引起了各界的广泛关注。从瘦肉精、地沟油到福喜事件，接踵而至的食品安全问题让人们一次次领略了不法生产经营者见利忘义的黑心，也进一步曝露出我国食品安全监管体系存在的诸多黑洞。

仍不清晰的统一监管

1995年以前，我国的食品安全由卫生部统一监管，1995年开始由卫生部、农业部、质检总局、工商总局与食品药品监管局等行政部门分段监管。多头监管所引起的九龙治水现象引起了立法及行政机关的重视。根据2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》，我国目前实行由农业部和食品药品监管总局牵头，其他相关行政管理部门协调配合的集中统一监管新体制。

国务院已经于2010年成立了食品安全委员会作为高层议事协调机构。虽然食品安全委员会由国务院高级管理人员组成，国务院机构改制中也体现了整合原分属于质检、工商、卫生部门的食品生产、流通、餐饮环节的安全监管职能的改革思路，但是在法律层面对监管部门的行政监管职权仍然不明确。

新体制下，依然存在农业部、质检总局等部门和食品药品监管总局分段监管特征。新体制在建立食品药品监管总局作为监管主体的同时，仍然保留农业部对农产品（10.81,0.01,0.09%）质量安全的监管责任。因此，在涉及食用农产品等领域的监管时，并无法律明确二者之间的监管边界，从而留下死角和盲区。由于食品安全涵盖从农田到餐桌的全过程，由农业部和食品药品监管总局分段监管，仍然可能会存在以往分段监管的弊端。另外，新体制还保留了质检总局负责监管食品相关产品的生产加工，这种分段管理也有可能会造成新的监管重叠。

从欧美经验来看，统一监管是必然趋势。英国早在1997年设立了独立的监督机构食品标准局，负责食品安全总体事务，并直接向国会提交报告；加拿大政府1997年成立食品检验署，系负责组织实施全国动植物检验检疫及食品安全相关法律法规的联邦政府行政执法机构，实现从农田到餐桌的全程监管。

在建立统一监管制度的同时，问责制度不可或缺。福喜事件中，肇事企业已经有多人被刑事拘留，被判处刑罚也只是时间问题。然而迄今为止，我们并未看到相关行政主管部门的负责人被问责。诚然，作为食品安全监管的责任主体，食品药品监管局面临诸多挑战，例如，监管人员、技术和设备保障不足，监管范围超出了监管部门的能力等，但这些挑战不应成为避免被问责的理由。食品安全的复杂性要求在监管模式、监管手段和监管职能等方面作出相应调整。不实施问责制度，这些问题永远没有解决之日；不实行问责制度，统一集中监管可能会成为权力寻租的温床。

吹哨人制犹豫不定

公众的主动参与也是保障食品安全的重要途径之一。我国可以考虑引入西方比较普遍的吹哨人制度。吹哨人源于英国警察发现有罪案发生时会吹哨子，以引起同僚以及民众注意的动作。现在吹哨人一词具有了衍生意义，指为使公众注意到政府或企业的弊端，以采取某种纠正行动的人。

具体应用到食品安全监管领域，可以理解为食品生产企业内部工作的员工在发现企业生产中存在安全质量问题时向主管部门举报的制度。例如美国有专门的《吹哨人法案》以及专门的保护机构，不仅规定了吹哨人如何举报、奖金的来源及发放，还制定了详细的针对吹哨人的保护措施，如整容、更改住址甚至移民等。完备的法律规定以及后续的保障系统使得欧美的许多食品安全事件，在初期被及时揭露，填补了政府监管难以触及的空白。

在我国，吹哨人制度也曾被考虑尝试引入，在2008年的食品安全法草案中，我们曾看到过试图建立起吹哨人制度的努力，但最终公布的正式文件中删除了相关条款。虽然2011年发布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》启动了各地政府设立类似于有奖举报机制的步伐，但是几年以来收效甚微。究其原因，虽然主管部门有意在行政层面培养吹哨人,但是在立法保护层面却犹疑不定，没有完善的法律设计来激励、保护举报人，以致内部举报的途径没有得到有效的利用。

在福喜事件中，吹哨人制度缺失所引起的损失更加凸显。2013年上海市嘉定区人民法院曾审理一起劳动争议案件，被诉的正是福喜公司。从案件内容来看，原告是福喜公司的一名员工，该员工于2013年7月发现福喜公司违规使用消毒剂并产生有毒有害气体，同时福喜在生产过程中存在伪造、变造生产日期等违法行为。为证明自己的主张，该员工提供了视频资料，但最终未被法院采纳。试想如果有行之有效的举报制度可供当事人选择，对福喜安全生产问题的揭露便可以提前一年。

追溯系统受限多头监管

建立统一的追溯系统对保障食品安全的意义也非常明显。食品追溯制度起源于欧盟，是指对食品的生产、加工、包装、运输、分销、接收等供应链环节的记录，建立起信息数据库，以对食品生产从原料到销售的整个过程实施全程监控，在出现食品安全问题时，可以及时对问题食品退换货或召回销毁。

因其可以有效地降低或避免食品安全事故带来的损失，我国早于2002年便引入了食品追溯系统的概念，并于2009起开始试点尝试。但是相较于欧美已经建立起来的统一完备的管理系统，我国的食品追溯工作在实用性、普及性等方面还存在着明显的不足。典型的案例是，在福喜事件中，监管机构至今还在调查福喜公司的产品流向了何方。

受限于多头监管，在建立食品追溯系统的推进工作中，各部门也是各自为政，依自身的职责分别建立了各自的追溯系统，然而信息没有互通和共享，各个系统所采用的标准也不统一，使得食品追溯失去了其对食品供应链全程监管的本质意义。一个统一的信息平台的缺失是目前食品追溯工作最亟待解决的问题，该信息平台可供监管部门、消费者及企业共同使用，信息完整且公开，成为监管部门管理企业、民众监督食品安全的利器。

当然，信息系统的建设需要经过一个由点到面的过程，目前在北京、上海等发达城市，已经针对诸如奶制品等高风险食品试点建立了追溯系统，但其效果并不明显，特别是在消费者中使用率并不高。这一方面是因为政府的推广力度不够，民众对食品追溯系统还很陌生。另一方面是因为这些系统在实用性上尚存在瑕疵，没有给使用者带来很好的体验。例如针对奶制品而言，不同生产企业生产的产品，其可追溯到的信息有的详细、有的则很粗略，一些产品只能查到产品名称、生产日期等基本信息，却查不到添加剂的添加情况、监管情况等，对消费者而言意义不大。

食品追溯系统需要解决的另一个重要问题是对信息质量的把控，具体而言涉及信息的性、时效性等。因食品追溯系统的运营过程中有很多人为可操作的部分，需要监管部门的大力管控辅以生产企业的自律来保证系统的有效性，否则形式大于内容，也只是徒增噱头而已。