从严执法应当“两破两立”

　　保障食品安全是最基本的民生、民心工程，也是食品安全监管部门必须承担的责任。为保障人民群众“舌尖上的安全”，食品安全监管部门必须严格落实“四个最严”的要求，持之以恒地加强监管执法。然而在实践中，部分监管人员对食品安全从严执法的理解有偏差，执法手段机械传统。因此，要想真正落实食品安全从严执法，必须纠正观念上的偏差，树立依法从严、程序合法的监管执法理念。

　　破除“从严执法=行政处罚”的观念

　　监管执法实践中，有的监管执法人员将从严执法简单地等同于行政处罚，片面地认为，只有立案处罚才能体现从严执法，不处罚没有权威。如对监督抽检中检测报告不合格的生产经营者，不论原因一律要求立案查处，甚至要求将后续处理工作全部交给办案机关处理；对日常检查或飞行检查中发现的生产经营者的不规范行为，不论企业是否已经采取了相应的风险防控措施，也不对其社会危害性进行评估，一律要求办案部门予以处罚。如果监管部门将“从严执法等同于行政处罚”的错误观念传导给效能和监察部门，不立案处罚甚至有可能被追责，人为地增加了食品安全监管的系统性风险，导致基层监管人员压力倍增。同时，许多企业无法认同此种意义上的“从严执法”，食品安全监管执法的权威性和社会效果将大打折扣。“最严厉的处罚”并不是将“从严执法等同于行政处罚”，更不是以行政处罚替代其他监管措施。食品安全从严执法是指在执法的过程中，监管部门必须严格履行法定职责，严格遵守监管执法程序，对危害人民群众生命健康的违法行为，一经查实严厉处罚，对投机取巧、试图违法的食品生产经营者形成威慑力。因此，坚持食品安全从严执法，必须破除“从严执法等同于行政处罚”的错误观念，做到严格履职、依法行政，真正树立起食品安全监管执法的权威。

　　破除“从严执法=从重处罚”的观念

　　从重处罚，是指行政机关对符合法定或酌定情形的违法行为，在法律、法规和规章规定幅度的中线以上、上限以下进行行政处罚。因此，是否从重处罚应当至少符合两个条件：，行为已经构成违法并需要对其进行行政处罚；第二，违法情节属于法定或行政处罚裁量规则规定的从重处罚的情形，如违法金额较大、累犯、造成比较严重的社会危害后果等。但是，实践中，有的监管部门常常以“食品安全涉及人民生命财产安全”“治乱用重典”等为由，强调“从严执法是要从重处罚”，甚至认为“一律要从重处罚”；有的执法人员在调查取证中，只关注当事人有违法行为和从重处罚情节的证据材料，对当事人提出的抗辩事由和从轻、减轻处罚情节的证据材料视而不见，或者在认定违法事实时对此类证据材料不予采纳；有的执法人员认为当事人的陈述申辩都是在狡辩，是“钻法律的空子”，甚至认为当事人的陈述申辩是“认错态度不好”“不配合调查”的表现。而实际上，从严执法绝不等同于从重处罚，执法机关应当依法全面调查案件事实，既要收集不利于当事人的证据材料，也要收集有利于当事人的证据材料，按照证据的证明力大小来认定违法事实；当事人依法享有陈述申辩的权利，对于陈述申辩理由成立的，执法机关应当予以认定，任何部门、任何人都不能剥夺或变相剥夺当事人为自己辩解的合法权利。

　　树立正确适用法律的观念

　　行政机关作出的行政行为合法合理、适用法律正确是依法行政、建设法治政府的基本要求。各级食品药品监管部门依法承担着食品安全的行政监督管理和行政执法工作职责，正确适用法律、法规，确保行政行为的合法性、合理性，是开展监管执法工作的法律基础，也是保障食品安全的法律底线。

　　首先，制度层面要求制度规则要有内在协调性。目前，食品安全执法依据较多，职能整合后食品安全监管仍实行分段监管模式，从不同角度制定出台的执法依据，使得基层监管执法人员对同一违法行为往往面临多种选择，容易造成“同案不同罚”等问题。与此同时，仍有不少食品安全监管执法领域缺少法律依据和有关标准，基层监管执法面临一些无法可依的问题。上述问题的解决都有待于食品安全法律法规的不断健全和完善。其次，在执行层面要求按照法律适用的一般原则，准确适用法律法规：，分析违法行为侵犯的客体并进行准确定性，在对侵犯的客体进行分析的过程中，确定管辖主体；第二，有证据证明违法事实，一般情况下要达到“排除合理怀疑”的证明标准，对同一事实有相反证据的，应当根据科学定律、技术分析、自然规律和生活常识，综合评判证据证明力的大小；第三，准确判断想象竞合与法条竞合，根据不同的处理原则，准确适用法律规定；第四，正确适用行政处罚自由裁量规则，结合违法行为的具体情形，从重、从轻、减轻或免除处罚。

　　树立程序合法的观念

　　程序正当是依法行政和法治政府建设的核心要求之一，程序是否正当、合法，直接关系到行政行为的合法性。在行政复议和行政诉讼中，多数案件是由于程序违法被法院或复议机关撤销或被要求变更行政行为。因此，程序合法是食品安全从严执法的应有之义。程序合法要做到以下三点：

　　，依法履职，既要避免不作为，又要做到不越权。行政机关对行政相对人作出的行政行为，必须有充分的法律依据，且属于本机关的职责范围，制定规范性文件应当遵循“与上位法不抵触”“不增设相对人义务”等原则，否则不能作为监管执法的依据。

　　第二，按照法定程序开展监管执法行为。《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规对执法程序作出了明确规定，如行政执法需要两名执法人员同时进行，并要求执法人员出示执法证件、告知相对人权利义务等，同时对案件核审、集体讨论、行政处理告知、处罚公示等程序作出规定。

　　第三，要保障当事人陈述申辩和申请救济的权利。作出行政处罚决定前，必须听取当事人的陈述申辩，对当事人有证据支持的合理抗辩理由，应当予以采信。同时，应当告知当事人其享有的提起行政复议和行政诉讼的权利。