国外食品安全治理如何倡导尚德守法

民以食为天，食以安为先。食品安全是世界性难题，即使在食品安全制度相对健全的，食品安全事件也时有发生。为此，各国和各地区不断出台日趋严格的监管措施，提升治理水平，为保障食品安全筑起坚固防线

让从业者回归道德本色

在人类古代社会，食品大流通的市场格局尚未形成，食品生产经营活动主要在“熟人社会”中面对面地进行，是一种基于供需双方相互信任的人身关系。因此，各国食品行业的百年老店都有很高道德水准，倡导做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自创始人姓名，带有明显的人格身份特征。

现代化空前提升了人们对食品数量和种类的需求程度，大工业和大城市改变了传统食品行业的结构和方式。一些国外学者认为，随着社会流动加速，食品生产经营不再局限于一时一地，其人格身份特征日益模糊，商品属性突出，逐步转变成一种基于商业消费的契约关系。由于利益驱动行为成本降低，生产经营者的诚信自律意识难免跟不上市场规模扩张，食品安全的内在风险增大。在过去200年里，西方大多经历了因市场急速扩张诱发食品生产经营者严重违法行为，给公众健康带来极大损失。例如，1858年美国纽约“潲水奶”丑闻导致当年有8000多名儿童饮奶死亡；1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今还在接受治疗；上世纪末英国的疯牛病更是震惊全球。

在经历了一系列惨痛教训后，人们意识到不能简单把商品经济等价交换原则套用到食品生产经营，必须强调食品的社会和人文特征，让食品从业者回归道德本色。上世纪70年代，一种全新的农业模式—社区支持农业在瑞士和德国兴起，目前正风靡全球。该模式的特征是在农户与消费者之间建立稳定的供需协议，农产品(000061,股吧)直接由农场送货上门，缩短从农田到餐桌的距离。这样做的结果是供需双方重新回到面对面的状态，降低信息不对称，从而提升互信。与之相似的是，日本和法国从产业政策角度支持中小食品企业和特色有机食品发展，扭转大工业带来的食品“去人格化”，以此提升从业者的道德水平。

恩威并施引导企业自律

政府监管是市场的补充而非替代，但除了政府监管，解决食品安全问题的手段还有很多，比如有效的市场竞争会形成优胜劣汰的良性质量发展机制，独立的司法审判可以在事后解决食品安全侵权纠纷，行业协会能够让企业产生自律压力，媒体监督可以曝光不法生产经营者，消费者参与则有助于守住食品安全的“入口关”。

值得注意的是，几乎所有发达都是在上百年市场经济发展后，才建立起以事先预防和全程管理为特征的现代食品安全监管体系。发达在长期实践中认识到，现代食品产业的专业性使得监管执法不可能面面俱到、包打天下，靠抽检是检不出食品安全的。理想的食品安全治理体系，应该把各方面的约束和激励集中到生产经营者行为上，“大棒”和“胡萝卜”并举，让食品企业发自内心地意识到守法才是本分。

一方面是“大棒”够硬，使企业不敢违法。一些发达的食品安全监管机构拥有行政执法和刑事执法双重权力，是一种“准司法权”，这是其区别于传统行政部门的重要特征。如美国食品和药品管理局内设犯罪侦查办公室，即“食药警察”，其有权对相关人处以刑事罚金，甚至采取人身强制措施，实现民事、行政和刑事责任有机衔接，增加执法威慑。同时，许多用巨额奖金鼓励行业内部“吹哨者”主动揭黑，因为重赏之下必有勇夫。这方面的例子举不胜举，例如2009年辉瑞公司涉嫌健康产品不当营销行为，被美国司法部判处13亿美元刑事罚金，其中的1.5亿美元用于奖励揭露黑幕的1名内部员工和4名律师。再有是英美法等侵权责任法中的惩罚性赔偿制度，赋予消费者向侵权人主张远超实际经济损失赔偿的权利，让恶意违法者倾家荡产。

另一方面是“胡萝卜”够甜，使企业不值得违法。作为现代监管型代表的美国，其所有食品安全监管政策都建立在市场运作的科学模拟之上，并经过的成本收益分析，否则不得出台。欧洲一些通过立法在食品行业强制推行食品安全责任保险（放心保）制度，以保险精算模型为基础，建立政府、保险机构、企业和消费者多方共赢机制，实现系统性风险控制和社会稳定功能。德国实行食品企业“红黑名单”制度，其不仅针对企业法人，还限制对食品质量安全负有责任的自然人。在征信体系发达的英国，全国建有统一的食品生产经营者征信系统，将食品安全信用评价结果与行业准入、金融信贷、税收、产品推介，乃至企业负责人个人信用挂钩，充分发挥经济杠杆对食品安全失信失范行为的制约作用。

社会治理是口号也是机制

食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的，某种意义上还是“吃”出来的。在现代社会，任何主体都无法单独应对广泛分布的食品安全风险，必须调动社会各方面积极共治共享。

发达在长期的食品安全难题求解过程中，经历了从管理到监管再到治理的转变。所谓管理，主要是政府用行政命令的方式直接干预市场主体微观经济活动，监管则是监管者依据规则对被监管者行为进行引导和限制，双方都要遵守规则。治理更加强调多元主体、平等关系、灵活方式以及综合手段。换言之，每个人既是参与治理的主体，又是接受治理的对象。社会治理不仅是口号，更有实实在在的机制。

一是消费者参与。绝大多数发达将食品安全科普知识纳入国民教育的范畴，如美国消费者食品安全基本知识知晓率高达80%。加拿大消费者养成了每天关注食品安全信息的习惯，像该国一些电视广告词所说：“不看食品安全新闻，是不爱惜生命。”消费者还自发成立互助型维权组织，这类组织通常设有公众利益、追究企业责任等专门的委员会或咨询机构，维护消费者权益。2006年，美国一个名为“公众利益科学中心”的团体，起诉肯德基使用反式脂肪含量高的烹调油。此举让反式脂肪成为媒体关注的热点，引来监管机构介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

二是行业协会引导。行业协会在许多发达食品安全治理中发挥了重要作用，一些甚至将企业资质认证、食品标准制定等权力交由行业协会承担，理由很明确：政府是市场竞争的“主裁判”，行业协会是“边裁”；企业有没有“越位”，“边裁”比“主裁判”看得更清楚。

三是政府公开信息。信息化是现代监管的重要手段，通常比硬性管控手段更为高效。德国、芬兰都建立了全国统一的食品安全信息平台，监管部门通过平台及时公布食品企业许可、备案、抽查检验、违法行为查处情况等信息。这样既可以倒逼企业珍惜声誉，提高质量管理水平，又能够帮助消费者辨别产品优劣，促进良性市场竞争。

总之，发达的理论和实践表明，食品安全不能仅仅依靠监管，必须激发社会活力和市场效率。只有让食品生产经营者回归到道德本色和守法本分，调动全社会参与治理的积极性，才能从根本上提升食品安全保障水平。