中小食企多 食安隐患大 新思路提升基层监管效能

“民以食为天，食以安为先”。今年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出了“严把加工质量安全关”的监管工作要求。同时，2019年作为市场监管机构改革后全面履职的开局之年，食品生产监管工作面临着新挑战，也提出了更高的要求。笔者通过北京市顺义区食品生产企业实际及监管情况，食品生产环节存在的问题，初步探讨市场监管体制下，通过六项治理思路来应对监管中面临的食安新挑战以提升监管效能。

区内138家食企为监管带来挑战

主体体量大，食品种类覆盖多。截至9月4日，顺义区共有食品生产企业138家（包括食品添加剂生产企业），占北京市食品生产企业总数的14.5%，仅次于房山区，居北京市第二位，覆盖28大类食品生产许可种类。

地区分布广泛，重点区域相对集中。食品生产企业分布于顺义区21个镇、街，站全区镇、街的84%。但重点区域相对集中，高丽营、牛栏山等8个镇街的食品生产企业数约占全区食品生产企业总数的65.7%。其中，高丽营金马工业区等工业园区及牛栏山、马坡等顺义新城集聚了一批具有一定规模的知名企业。

品牌效应显著，中小企业比重大。目前辖区虽然拥有“燕京啤酒”“牛栏山白酒”“光明乳业”“八喜”等知名企业，但总体来看，全区食品生产企业仍以中小型企业为主。

生产模式多样化，订单式生产为主。顺义区内企业的生产模式，大致可归纳为四类：一是日生产制，即根据企业的生产能力，按照淡、旺季每日均安排生产，目前仅有少数几家规模较大企业和部分快消品企业具有此种模式。二是批量生产，企业每年只生产少数批次产品，每批数量较大，待库存较少时再组织生产。三是订单式生产，即根据购买方订单组织生产，具有节约成本、生产稳定的特点，全区约70%的企业采取此种模式。四是固定日期生产，即每年只在某些固定的时期内组织生产，例如在中秋节前生产月饼，在端午节前生产粽子等。对于这四种生产模式，很多企业采取搭配施用，灵活转换的方式，随着企业的不断发展和实际生产状况的变化因时制宜。

随着市场监管机构改革，由原工商、质检、食药等多部门人员组成了一支新的市场监管队伍，面临改革的不断深入和队伍融合的需求，人员层次、队伍建设、业务知识及监管内容发生了深刻的变化，相对专业的食品生产监管来说，对监管人员的素质和能力又提出了更高的要求。目前来看，专业化食品生产监管人手仍存在不足，监管人员能力水平高低不齐，甚至个别人员对生产监管存在着“畏难”情绪，食品生产专业化执法人员队伍建设有待进一步提升。

家族式、作坊式经营模式食安隐患大

目前，辖区大型食品生产企业其管理体系健全，岗位职责清晰，关键控制点管理有力，落实各项食品安全管理制度的执行力强，企业自身拥有良好的管理和自查机制；与之相对的，相当数量的中小企业，仍旧采用家族式、作坊式经营模式，存在着人员学历低、管理能力差、产品质量控制水平弱、技术设备落后、思想重视程度低等问题，具有一定的食品安全隐患，监管的难度相对较大。主要存在以下问题：

食品安全重视不足，主体责任落实欠缺。企业管理水平参差不齐，部分企业专注于经济效益，对管理重视不足。一是人员岗位职责不清。一岗多职，分工不明，企业设立的食品安全管理员、检验员及质量负责人等职务，在实际操作中，许多企业特别是人员较少的企业，常常出现一岗多职的现象，既要兼顾食品安全与检验，又要兼顾管理与生产，不能很好地履行职责。二是管理人员能力不足。一些企业的食品安全管理人员水平偏低，业务能力不足，缺少能够总揽全局，对企业生产过程控制体系明晰的专业技术人员和管理人员。三是资金技术投入不足。对生产设施、厂房改造、检验设备、人员管理及体系认证等食品安全管理投入不足，没有将食品安全与企业发展做到有机结合。

生产过程控制不足，食品安全心存侥幸。企业不能严格把控食品加工的各个环节，对违反卫生操作要求的行为持放任态度，为节省成本，出厂检验人员和质量管理人员数量不足，设施设备投入不到位，导致出现出厂检验不规范、原料进货把关不严、食品添加剂和有毒有害物品的管理不到位等问题。另外，企业不能有效保持标准的生产条件和状态，对食品安全状况抱有侥幸心理，个别企业仅在生产许可申报和审查期间对企业的软、硬件进行集中全面治理，达到企业生产要求的标准和状态以迎接监督检查，但治理效果未能长久保持，在失去监督的情况下，企业的生产条件呈现不同程度的下降。

交流沟通平台狭窄，企业成长速度缓慢。企业之间，特别是同行业企业之间缺少沟通、交流的机会和平台，无法借鉴有益经验、分享经营方法和食品安全管理理念，实现同行业间信息的共享，致使企业视野狭窄、成长速度缓慢。同时，新生企业缺少学习榜样，不能及时发现和解决生产过程中的安全隐患，走了很多弯路，增加了发展的时间成本。

六项治理思路提升监管效能

与流通行业相比，食品生产的行业特点更为突出，过程控制更为严格，食品生产企业技术要求相对较高，管理体系相对健全，由于各类食品均有不同的审查细则，各行业的关键控制点也相对不同。根据存在的问题，在对食品生产企业的日常监管中，通过“强化预防、监管、细化服务、落实责任、创新手段、共治共享”的治理思路，以惩治与指导结合、执法与服务并重为原则，创新监管方式，突出监管效能。

一是强化预防，做好隐患排查治理工作。坚持问题导向，牢固树立风险防范意识，强化风险监测、风险评估和供应链管理，提高风险发现与处置能力。在日常监管过程中，专注食品安全监管的重点问题和突出矛盾，深入挖掘食品安全潜在风险和不稳定因素，开展风险隐患排查治理工作。通过实施动态监管，针对不同行业、不同区域、不同企业、不同问题，深入分析原因，明确风险问题清单及重点治理环节，制定切实有效的监管措施，如乳制品、肉制品风险监测，不合格食品集中销毁等。

二是监管，提高食品安全监管精度。在确保监管广度的基础上，要继续向深度挖掘，抓住关键点位，因事施策、因企施策、因人施策。例如，开展风险分级工作，确定不同风险等级企业的检查频次和抽检频次，合理分配人员，提升监管的有效性和靶向性；实施“一企一策”工作（即一个企业一个监管策略），对每家食品生产企业从食品安全管理制度建立与执行，环境、布局、原料、人员、设施设备、生产过程、包装运输、质量控制等全过程，按照食品生产审查细则及食品安全标准进行评估，定位企业问题风险，制定针对性、合理性和专业化的监管策略；加强基层执法队伍和能力建设，依托业务骨干、技能标兵及第三方专家老师等现有资源，通过以干代训、现场施教、案例指导及业务培训等形式，强化培训和考核，提高监管人员发现和处置问题的能力，培养一批职业化、高素质的食品生产检查员队伍等。

三是细化服务，拉升企业整体素质水平。结合国务院深化“放、管、服”工作的要求，服务要细化、贴合实际，突出服务效果和质量，避免服务形式化、刻板化和单一化，推进企业整体素质提升。一方面依托行业组织、检测机构及科研院所，按区域、按行业、分专业的方式，分期分批开展食品安全法律法规、食品安全标准、检验员操作等知识培训，提高企业管理人员对法律法规知识的理解力，提升企业技术人员的实际操作水平；另一方面搭建企业互动交流平台，从食品安全角度出发，以知名企业为示范，组织和协调企业之间相互交流，推进企业互享先进成熟的管理经验和技术手段，提高管理标准，增强企业食品安全管理体系运行能力，拓宽企业视野，促进企业之间的良性竞争和共同发展。

四是落实责任，推动企业主体责任落实。企业作为食品安全责任人，有义务落实好食品安全主体责任。通过督促、引导、鼓励企业自觉建立HACCP、ISO22000及乳制品GMP等认证体系，健全追溯体系，投保食品安全责任险等工作，夯实企业责任落实，提升企业管理水平和食品安全生产能力，防范食品安全隐患。

五是创新手段，转换食品安全监管理念。随着经济发展、社会需求和技术水平的进步，新形式、新问题、新业态的食品生产成为常态，传统监管手段滞后于食品生产环境的变化，要引入现代化法治思维和信用体系建设，转变单一以罚代管的传统思路，实施智慧监管，建立基于大数据的食品安全信息化平台建设，通过数据收集、导入、分析、运用和公示等应用形式，实现“互联网+食品”监管，提升监管工作信息化水平。

六是共治共享，推进多方力量共同参与。监管部门要依法加强监管，制定政策鼓励措施，引入第三方专业技术机构，弥补监管部门人力、技术、专业等不足；支持行业协会建立行规行约和奖惩机制，强化行业自律；推进公众和媒体积极参与社会监督，形成各方各尽其责、齐抓共管、合力共治的工作格局。