用立法加固“小饭桌”食品安全防线

“小饭桌”已遍布我国各地城镇，其首要功能是保证餐学生的食品安全。当前“小饭桌”大多无证经营，环境卫生差、食品安全无保证，应尽快出台全国层面专门的“学生‘小饭桌’食品安全监督管理”立法，构建起“小饭桌”食品安全事前预防、事中监督管理及事后奖惩三大法律保障机制，并设计相应具体制度。必须对“小饭桌”经营者加强法制宣传教育，加强“小饭桌”食品安全政府日常监管，提高“小饭桌”学生及其家长的食品安全意识与法律维权能力，强化“小饭桌”食品安全社会监督机制，以确保整套机制发挥实效。

“小饭桌”食品安全现状

违规开办  无证经营普遍

依据《餐饮服务许可管理办法》与《餐饮服务食品安全监督管理办法》及部分地方立法，经营“小饭桌”必须到当地食药监部门申请办理餐饮服务许可证以及到工商部门办理登记并取得营业执照。然而，各地“小饭桌”有近一半属于家庭作坊式的违规开办、无证经营。大部分“小饭桌”经营者选择在学校附近自家或租用的居民楼内开办“小饭桌”,将居住用房变为“小饭桌”经营场所，没有依法办理任何市场准入手续、没有取得合法经营资格擅自招收中小学生餐，根本无法保障“小饭桌”食品安全。2013年10月15日下午，甘肃省兰州市段家滩小学57名中午在学校附近一家“手拉手小饭桌”用餐的小学生发生食物中毒事件，经诊断系豆角未炒熟所致，涉事“小饭桌”即为无证经营，其他城市“小饭桌”也多次出现过类似事件。

从业人员素质低  健康无保证

“小饭桌”经营者及从业人员多为下岗职工、无业人员及退休人员，文化程度普遍较低、素质较低且参差不齐。很多没有经过食品安全知识培训，缺少相应的营养搭配及食品安全知识，缺乏诚信意识与责任意识。还有一些“小饭桌”从业人员没有经过体检取得健康合格证及上岗证；或者虽取得健康合格证，但是从业后不注意个人卫生、未定期进行健康体检。这都会给“小饭桌”食品安全埋下隐患。

环境差  卫生不达标

许多“小饭桌”空间狭小，已远远超过餐的接待能力。一般30-40平方米的“小饭桌”接纳的学生平均在25位左右，非常拥挤，且对餐学生来者不拒，多个孩子挤在一起用餐，有可能存在疾病传播隐患，使其身体健康受到影响。有些“小饭桌”厨房不够整洁、环境卫生差，缺少必要的餐饮具专用清洗消毒保洁等基本卫生设施或不能保证其正常运转；食物随意存放、生熟食品混放，食品加工过程不规范，使用隔餐剩余食品或制作冷荤凉菜，每餐饭菜没有留样；餐后餐饮具的清洗不干净、消毒保洁不到位等。

收费混乱  饭菜质量差

“小饭桌”经营者收费没有统一标准，一般根据学生情况由家长与“小饭桌”经营者约定，因此，一些黑心“小饭桌”经营者为了争夺学生而打起价格战，随之而来的自然是降低经营成本，如购进劣质低价食品原辅料、食物加工过程中偷工减料等，直接导致“小饭桌”饭菜质量低下，容易诱发食品安全事故。

无协议  纠纷难解决

经调查，大多数学生家长与“小饭桌”经营者无书面协议，个别签订协议的，也是“小饭桌”经营者拟定的内容极为简单，没有详细约定双方当事人的权利、义务与责任，甚至存在减轻或免除经营者责任等内容的霸王条款。一旦出现“小饭桌”食品安全纠纷，由于缺乏解决纠纷的依据，不利于维护学生及其家长的合法权益。

法律保障机制构建及其制度设计

各地“小饭桌”发展迅猛，数量激增，但当前对“小饭桌”问题并无全国层面的立法规定，地方有关“小饭桌”食品安全的立法也屈指可数，主要有《银川市学生校外餐休息场所卫生管理条例》《乌鲁木齐市学生小饭桌监督管理规定》《兰州市小饭桌集体用餐食品安全监督管理规定（试行）》《山东省学生小饭桌食品安全监督管理暂行办法》《南京市学生小餐桌食品安全监督管理暂行办法》《黑龙江省校外托餐机构餐饮服务许可管理办法（试行）》与《黑龙江省校外托餐机构食品安全监督管理办法（试行）》等。由于专门立法缺位，“小饭桌”法律关系主体间的权利、义务及责任等欠缺法律依据，难以实现对“小饭桌”经营者的有效规制以及对与其有服务合同关系的中小学生的有效保护，应尽快出台全国层面的“学生‘小饭桌’食品安全监督管理”立法，构建起“小饭桌”食品安全事前预防机制、事中监督管理机制、事后奖惩机制三大法律保障机制。

事前预警法律机制

事前预防机制是保障“小饭桌”食品安全的道防线，该机制具体制度设计应包括：

“小饭桌”经营资格准入制度  “小饭桌”主要是为孩子们提供饮食服务，属于餐饮服务行业，关系着孩子们的生命安全和身体健康，必须实行严格的特殊市场准入制度。经营“小饭桌”必须到当地食品药品监管部门申请办理餐饮服务许可证，之后必须到当地工商部门办理工商营业登记并取得营业执照，两证齐全，方可从事“小饭桌”经营。

“小饭桌”经营培训与考核制度 “小饭桌”经营者及从业人员文化程度普遍较低、素质参差不齐，必须对其进行多种形式的食品安全及营养有关知识及法律法规的教育培训及考核制度，考核合格，方可上岗。

“小饭桌”经营备案公告制度  食品药品监管部门应该将本辖区已经依法办理证照、具备合法主体资格的“小饭桌”经营者名单及其经营场所、经营规模、食谱、收费标准等具体信息予以公开公告，以便学生及家长合理选择并接受社会各方监督。

“小饭桌”食品安全标准制度  这是食品安全预防机制的核心制度，不仅为经营者提供了必须遵守的规矩，同时也为监督检查等执法活动和判定违法行为提供了依据和准则。食品安全标准必须全面统一、系统明确、科学可靠，而且随着科技进步和社会发展应该确保该标准的层次和要求得到适时的提高。当前，在我国尚无全国统一的“小饭桌”食品安全标准的情况下，“小饭桌”经营者必须遵守《食品安全法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》及《餐饮服务食品安全操作规范》，包括“小饭桌”从业人员健康及个人卫生标准要求，有关经营场所、设备设施、工具用具的标准要求，食品加工制作过程中的标准要求等。

“小饭桌”进货查验记录制度  “小饭桌”经营者应当应用食品安全电子追溯平台，建立并严格落实食品及食品原料、食品添加剂和食品相关产品进货查验记录制度，实现食品可追溯。

“小饭桌”食品安全承诺制度  “小饭桌”经营者依法办理“两证”后，还应与本辖区食品药品监管部门签订《“小饭桌”食品安全承诺书》，之后方可从事“小饭桌”经营活动。经营者通过承诺书应向社会做出郑重承诺：保证合法经营，保证环境卫生，保证食品安全，不会危害孩子们的生命安全和身体健康，保证孩子们在“小饭桌”安全、健康、快乐，做“言而有信”的守法、诚信、有良心的经营者。

“小饭桌”行业协会自律制度。“小饭桌”经营者可依据宪法赋予的结社权组建“小饭桌”行业协会，依据章程通过内部自律管理有效阻却“小饭桌”经营者违法行为，进而有效保障“小饭桌”食品安全。

事中监管法律机制

事中监督管理机制是发现、揭露和认定“小饭桌”食品安全违法行为的机制，是事前预防机制失效后必须及时启动的法律保障机制，其为事后奖惩机制的功能发挥提供了条件。该机制具体制度设计应包括：

经营信息公开制度  一方面是食药监部门在自己官方网站上将“小饭桌”日常经营监管信息公示公开，另一方面是“小饭桌”经营者对餐学生、家长及社会各界公开其基本经营信息以及对其经营场所及食品加工制作过程公开。

非法经营投诉举报奖励制度  任何人一旦发现“小饭桌”存在非法经营行为，即可向当地食品药品监管部门通过电话12311投诉举报，查证属实的，给予举报人奖励。该制度有助于激发社会各界监督“小饭桌”经营的积极性与主动性，可以有效预防和制止“小饭桌”非法经营行为，从而有效保证“小饭桌”食品安全。

非法经营媒体曝光制度  食品药品监管部门对于查证属实的“小饭桌”非法经营行为，可以通过广播、电视、网络、报纸等媒体予以曝光公开，以降低其社会评价、削弱其竞争力。

非法经营黑名单约束制度  对于无证经营以及违法经营被吊销证照的“小饭桌”,应由主管食药监部门及工商部门分别在各自官方网站以黑名单形式予以公示。对于依法办理了证照但存在非法行为的“小饭桌”经营者，由食品药品监管部门视其违法情节在官网分类以黑名单公示。该制度有力削弱了“小饭桌”非法经营者的市场竞争力，使不合格“小饭桌”失去市场，对其他“小饭桌”经营者也具有较强的警示作用。

食品安全监督检查制度  这是事中监督管理机制的重中之重。“小饭桌”食品安全监督检查工作由本辖区县级以上食品药品监管部门负责实施，以抽查为主要方式，必须加强其监管能力建设。同时，“小饭桌”监管涉及食品工商、教育、卫生、环保等多个部门，应处理好不同部门间的协作关系，构建起多部门监管高效协作机制，以发挥监管合力、提高监管实效。

事后奖惩法律机制

经营奖励机制  食品药品监管部门应建立奖励机制，对有突出或显着成绩的“小饭桌”经营者给予物质及精神等各种形式的奖励，以激发和促进其合法、诚信经营。

经营救济惩罚机制  该机制是通过事中监督管理机制认定“小饭桌”经营者的食品安全违法行为后开启的救济性和惩罚性机制，是民事责任、行政责任和刑事责任的概括与总结。该机制应包括如下具体制度设计：

举证责任倒置规则  “小饭桌”经营者侵害餐学生及其家长的合法权益，纠纷解决时应适用举证责任倒置规则，如此便可极大减轻受害者的民事举证责任，有助于保护弱势一方餐学生及其家长的合法权益，符合法公平的价值目标。

惩罚性赔偿制度  惩罚性赔偿兼具超额补偿受害人和加大惩罚侵害人的双重功能，我国当前关于经营者的惩罚性赔偿主要是《消费者权益保护法》与《食品安全法》的有关规定。对“小饭桌”经营者也应在借鉴两法规定的基础上明确其惩罚性赔偿制度，具体建议是：只要“小饭桌”经营者损害了餐学生的食品安全利益，受害学生及其家长除要求赔偿损失外，还可向“小饭桌”经营者额外要求支付损失三倍或者更高的赔偿金，增加赔偿的金额不足三千元的，为三千元。

民事赔偿优先制度  修订的《食品安全法》第147条、《消费者权益保护法》第58条及《侵权责任法》第4条2款均规定了该项制度。据此，“小饭桌”经营者实施了违法行为，依法应承担民事赔偿责任，同时被有关行政机关处以罚款，且触犯刑律被法院处以罚金，但其财产不足以同时支付的，应优先对受害人承担民事赔偿责任。该制度体现了“私权优先”理念，有助于体现法扶持弱者的公平价值取向。

强制责任保险制度  食品安全强制责任保险，是指通过立法明文规定的，被保险人在保险合同列明的经营场所内生产、销售食品，或者现场提供与其营业性质相符的食品时，因疏忽或过失致使消费者食物中毒或其他食源性疾患或因食物中掺有异物造成消费者人身损害或财产损失，受害人或其代理人首次向被保险人提出索赔，保险人在合同约定的赔偿限额内负责赔偿的责任保险。我国应借鉴国际先进经验，参照我国交通事故责任强制保险有关立法，考虑在“小饭桌”食品安全专门立法中构建该项制度，其特有的经济补偿保障功能对有效减少食品安全问题及其损失、保护受害人利益、分担经营者风险以及促进社会安稳有序具有不可替代的重要作用。

强化行政责任与刑事责任  必须严格追究“小饭桌”违法经营者的法律责任，使其承担高昂的违法成本，否则会纵容其违法行为而祸患无穷，除了建立健全上述民事责任机制外，还须强化行政责任与刑事责任。行政责任针对性强、处罚及时，效果立竿见影，“小饭桌”食品安全专门立法应分情况明确规定食品药品监管等行政机关如何追究小饭桌违法经营者的具体行政责任。刑罚作为最严厉的法律制裁方法，能为“小饭桌”食品安全提供最坚实的法律保障。“小饭桌”违法经营承担刑事责任的主要依据是《刑法》有关规定及2013年5月出台的《人民法院、人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》：制售有毒有害食品，致人死亡或对人体健康造成特别严重危害的，可判处死刑。

机制实效性是解决问题根本所在

开展法制宣传教育

食品药品监管部门、“小饭桌”协会等组织应通过学习会、报告会、座谈会、研讨会等形式组织“小饭桌”经营者认真学习“小饭桌”食品安全法律保障机制及其具体制度，促使其熟知并深刻领会有关法律制度精神，形成“守法为荣、违法为耻”的良好风气。

强化政府日常监管

首先，要加强食品药品监管部门“小饭桌”食品安全监管能力建设。食品药品监管部门应在资源配置、基础设施建设和执法装备等方面强化投入保障； 强化基层监管人员、专业技术人才队伍建设；强化科技支撑，不断提高食品安全检验检测技术水平和能力；扩大监管覆盖面，增强监管频次，对“小饭桌”食品安全隐患做到早发现、早报告、早处理，杜绝食品安全事故的发生。

其次，构建“小饭桌”食品安全监管多部门高效协作机制。“小饭桌”日常监管涉及多个部门，应处理好不同部门间的协作关系，杜绝重复执法和推诿扯皮，实现各部门信息互通和资源共享，以提升监管水平和提高监管实效。

，强化“小饭桌”食品安全监管问责机制，以提高执法人员监管的主动性与积极性。食品药品监管等部门不履行有关监管职责或其工作人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，应当依法对相关责任人员给予警告、记过、记大过或降级甚至撤职或开除的行政处分。食品监管渎职行为情节严重、构成犯罪的，依据《刑法修正案（八）》增设的食品监管渎职罪定罪量刑。食品药品监管部门对“小饭桌”经营者构成犯罪的行为，没有依法移交司法机关追究刑事责任的，以徇私舞弊不移交刑事案件罪处理。

提高法律维权能力

“小饭桌”学生及其家长食品安全意识的薄弱与维权能力的欠缺，往往是对“小饭桌”违法经营的纵容。餐学生家长要正确选择“小饭桌”,必须与“小饭桌”经营者签订合同并保存好已签字生效的合同文本，按约缴费后，必须索要并保存好缴费凭证或单据，作为合法权益受损时的维权依据。“小饭桌”学生尤其是家长平时要通过各种途径学习掌握有关“小饭桌”食品安全立法规定、纠纷解决方式方法等内容，要学法、知法、懂法、用法，增强自身权益保护能力。

构建社会监督机制

保障“小饭桌”食品安全，除了依靠监督外，还必须构建社会监督机制，鼓励除机关以外的一切单位和个人积极参与到“小饭桌”食品安全的社会监督之中。各中小学校及其教师、“小饭桌”行业协会、消费者协会及其他消费者组织、大众传播媒介及每一位中小学生及其家长都享有“小饭桌”食品安全社会监督权利，有权对“小饭桌”食品安全问题提出批评、建议，有权检举、控告“小饭桌”经营者侵害餐学生权益的行为和食品药品监管等有关机关及其工作人员在“小饭桌”监管工作中的违法失职行为。要特别注重发挥“小饭桌”行业协会的社会监督实效以及电视台、广播电台、报纸、网络等大众传播媒介在“小饭桌”食品安全方面的新闻舆论监督作用，从而有效保证“小饭桌”食品安全。